Аtlantic Сouncil: Даже с ProZorro мы должны ожидать повторения старых практик во время проведения приватизации в Украине

В январе парламент Украины принял новый закон о приватизации, который упрощает процесс продажи государственных компаний.

Закон ранжирует существующие категории активов (например, здания, земли) и собственный капитал (принадлежность компании) на мелкие и крупные объекты. Малыми объектами являются активы или компании на сумму менее 250 миллионов гривен (около 1 миллиона долларов). Все остальное определено как большая приватизация. Правительство сохранит право собственности на некоторые активы, которые считаются стратегическими, и предпримет некоторую реструктуризацию – самое главное, реструктуризация будет проведена в государственной газовой компании «Нафтогаз».

Почти все мелкие объекты приватизации должны быть проданы через ProZorro, онлайн-платформу государственных закупок. Идея заключается в том, что изменение процесса, с помощью которого эти активы и компании будут проданы, повысит прозрачность и приведет к формированию рыночных цен за счет онлайн-торгов. Правительство также надеется значительно активизировать приватизационную деятельность.

Большие объекты будут продаваться при помощи советников, которые будут рекомендовать стартовую цену для аукциона и пытаться привлечь инвесторов. Советники помогут правительству установить цены и условия продажи, которые приемлемы для крупной государственной компании. В некоторых случаях правительство будет пытаться продавать акции крупных государственных предприятий через ProZorro, используя начальную цену участников торгов.




Хотя новый закон призван повысить эффективность и прозрачность, использование онлайн-платформы не гарантирует снижения коррупции или роста экономической выгоды для страны и привлечения дополнительного  дохода. Подход правительства к приватизации остается ошибочным в стратегическом смысле. Основная проблема заключается в том, что правительство хочет продавать компании, а не активы, и делать это, не разработав первоначальную реалистичную и эффективную стратегию приватизации.

Правительством никогда не создавалась стратегия приватизации, конечной целью которой являлось бы получение максимальной выгоды для экономики; эффективность можно измерять несколькими способами, включая увеличение ВВП, показатель создания бизнеса, капиталовложения или занятость. Вместо этого правительство готовит ежегодный план продажи активов и компаний с единственной целью – собрать деньги для годового бюджета. Бюджет не является стратегией, и такой подход снова и снова приводит к провалу.

Правительством никогда не устанавливались реалистичные цели получения доходов от приватизации. В 2016 году оно хотело привлечь 17,1 млрд. грн., тогда как фактические продажи составили всего 192 млн. грн. или 1% от общей цели. По плану на 2017 год ожидалось поступление 17,1 млрд. грн., но фактические продажи составили лишь 3,8 млрд. грн., или 20% от глобальной цели. Целевой показатель на 2018 год составляет 22,3 млрд. грн., но он вряд ли будет достигнут.

Стратегия приватизации требует от правительства определения желаемого результата приватизационных продаж. Если единственная цель состоит в том, чтобы заработать деньги для бюджета, и правительству все равно, продолжает ли компания работать после продажи или оказывается поглощенной, тогда никакой стратегии не нужно. Также для правительства не важно, будет ли куплен пакет акций, если этого не случится, он будет включен в нереалистичный план на следующий год. Важнейшей частью любой стратегии приватизации является практика правительства предлагать неплатежеспособным компаниям, чьи обязательства превышают активы, объявить о банкротстве, что зачастую очень важно, чтобы полностью ликвидировать все обязательства, включая текущий капитал. Физические активы затем могут быть проданы, предпочтительно после того, как они будут собраны в один или несколько экономически жизнеспособных пакетов активов. Это потребует некоторых законодательных изменений и вызвало бы неудовольствие определенных политических и экономически групп, чем, вероятно, и объясняется сдержанность правительства.

Два недавних эпизода с продажей активов показывают, как это можно делать правильно. В конце 2016 года две гидроэлектростанции, расположенные в Николаевской области, были проданы через аукционы как автономные приносящие доход активы, а не как части компании, стоимость акций которой обременена крупными долгами и другими обязательствами. Одна гидроэлектростанция была продана в пять раз дороже по сравнению с первоначально запрашиваемой ценой за 52,5 млн. грн., А вторая станция была продана за 64 млн. грн.

Напротив, в случае продажи капитала цена часто сводится к минимуму. Если балансовый отчет содержит обязательства, превышающие стоимость активов, компания имеет нулевую стоимость бизнеса. Это вызывает тревогу. Если покупатель несет ответственность за создание чрезмерных обязательств, которые приводят стоимость бизнеса к нулю, либо законно, либо незаконно, то этот покупатель дважды выигрывает: один раз от повышения долгов – возможно, продавая компании материальные ценности по стоимости выше рыночной или продавая продукты компании через посреднические фирмы по ценам ниже рыночных, а затем снова от покупки компании по значительно сниженной приватизационной цене. Таким образом государственные доходы от приватизации сводятся к минимуму, а не максимизируются.

Украинское правительство заслуживает похвалы за проведенные в последнее время улучшения в процессе приватизации, но за двадцать пять лет пора, наконец, принять стратегию приватизации, которая приносит пользу экономике, а не только бюджету.